落实科学发展观 深入开展城乡统筹 努力构建和谐社会

               ----溧水产业基地办公室工作情况汇报

当今世界经济发展的普遍规律告诉我们，工业化进入中期阶段后,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自于非农产业,不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利,并成为接受“补助”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始改善的阶段。基于这个普遍规律，胡锦涛总书记在十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断：在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，也是一个普遍的趋向。十六届四中全会提出构建和谐社会，一个重要方面就是城乡统筹发展，改变二元经济的结构。鼓楼区认真落实科学发展观，深入贯彻城乡统筹协调发展的战略，变“输血”为“造血”，实行产业转移、推进产业升级，大力帮促溧水县经济社会事业发展，使城乡统筹工作呈现全新的局面、获得了一定的成效。但是在深入开展城乡统筹的过程中也出现了一些新情况、新问题，本文就江苏省城区、郊县之间如何进行城乡统筹、保证统筹持续进行的动力机制、适应这种机制的制度安排等问题进行了分析，并结合鼓楼区、溧水县城乡统筹的实际提出了对策和建议。

一、对江苏开展城乡统筹工作的认识

（一）作为发达省份的江苏应率先缩小城乡差距

江苏是我国东部沿海发达省份，工业发达、城市密集是江苏的重要优势，人多地少、南北差距大是江苏的基本省情。在“两个率先”大局中，“三农”仍是薄弱环节。主要表现在：农民增收缓慢，农业劳动效率不高，农村社会保障薄弱，农村环境恶化，农村建设散乱。因此，依照省情深入开展城乡统筹工作，缩小城乡之间的差距乃是实现“两个率先”的重要工作。江苏开展城乡统筹就是要充分利用已经具有的工业化、城市化和市场化发展基础，反哺农业、支持农村、回报农民。坚持以工业化致富农民、以城市化带动农村、以产业化提升农业的发展思路。体现“以工促农、以城带乡”，以发展生产为中心，以农民增收为核心。突出工业对农业、城市对农村的带动作用，探索出一条符合江苏实际的社会主义新农村发展道路，率先探索出具体路径和机制。

（二）促进农村工业化、城市化是城乡统筹最直接的途径

统筹城乡和工农发展是新形势下解决“三农”问题的根本之策，也是社会主义新农村建设最鲜明的时代特征。城乡统筹在各地蓬勃兴起后，形式很多，效果和作用也各有不同。有的是送医疗、教育下乡，有的是发扬推广旅游资源，有的是送资金扶贫解困，但是，最直接的途径是通过促进农村工业化、城市化、市场化，把多数农村劳动力变成工人，让农村人口收入的主体来自工业。

实现农民增收的关键是发展产业，实施城乡统筹方略的基础是产业发展，如果没有以产业作为发展基础和支撑，没有经济总量的扩张，城乡统筹就是一句空话。江苏苏南地区，早期乡镇企业发展有坚实的基础，非农产业发展较快，在推进城乡统筹协调过程中，就能够比较好地解决农民的就业问题。随后工业园区、外资、合资和农村个体私营企业实现跨越式发展，才更有条件为农村提供更多公共品，加快农村社会事业发展。因此，城乡统筹、经济发展应该对扩大就业容量产生明显的作用。鼓楼区帮促溧水县的重要举措就是通过主城区特有的商务资讯、科技、信息等优势，结合溧水县广阔的地域空间优势，帮助溧水县尽快培育、发展现代工业、高科技产业，形成产业集群，以此为载体吸收当地农村富余劳动力，实现农村工业化、城市化、经济国际化。

（三）建立产业基地是促进农村工业化、城市化的有效方式

早在2003年，鼓楼区和溧水县就意识到通过整合双方优势资源，建立现代产业基地，促进溧水县农村工业化、城市化发展的重要性，在南京市人民政府鉴证下，鼓楼区政府、溧水县政府正式签订了产业基地共建合作协议，明确了溧水产业基地是区、县双方以优势互补、共同发展为原则，合作共建的现代化新型产业基地。2004年由于国家宏观调控，产业基地建设受阻。2005年7月，在全面建设小康社会、城乡统筹的目标指导下，鼓楼区、溧水县再次认为发展的机遇不能错失，发展的时机不能拖延，共同成立了鼓楼－溧水科技园管委会，8月又成立了园区运作公司。从此，鼓楼区和溧水县的统筹发展进入了以优势互补、产业发展为基础的快车道。当然，在此基础上，鼓楼区也不放松其他社会事业方面的帮促，在科教文卫、旅游、医疗等领域为溧水县输送了优质资源，进行了全方面的统筹。但鼓楼区、溧水县城乡统筹工作的重点和中心始终是紧紧抓住产业基地的发展。

二、城乡统筹工作中存在的问题

（一）城区政府促进统筹的原动力不足

城乡统筹是一个全新的课题，无论对城区、农村都有一个探索的过程，由于在直观的印象中，统筹似乎就是简单提供点资金、物资给农村，所以参与城乡统筹的双方对于究竟以什么样的思想、理念、形式去深入开展统筹，难以避免受各自的历史经验、环境、经济发展阶段等影响，在许多方面存在差异，对于统筹到什么程度、层次都有可能有不同的理解，这些思想、理念、期望等方面的差异给双方深入推进统筹进程造成了种种困难，需要一个相互磨合、适应、协同的过程。

    对于城区而言，往往存在进行统筹的原动力不足的问题。也就是流于一般的送资金、物资等统筹活动，由于统筹形式的简单化、统筹方向的单向性，使城区政府推进城乡统筹的原动力不足，统筹在实际上流变为城区向农村的简单馈赠，没有充分发挥城乡的资源互补优势，达不到应有的统筹效果。

（二）农村对城区以产业基地进行帮扶的形式存在疑虑

    由于城乡统筹中以产业基地的形式促进农村工业化、城市化是一个新课题，除了城区政府的统筹原动力不足以外，农村方面也往往存在一定程度的抵触情绪。例如可能会认为城区政府是想到农村进行圈地，想侵占农村的既得利益等等，受传统的农村经济意识的影响，甚至有的人认为城区只要来给些钱、给点物资就行了，而没有想到共建产业基地才是帮助农村快速发展、农民迅速增收最直接的途径。

（三）合作模式问题

在城区和农村共建产业基地、深入开展合作的过程中，我们发现第一位的问题是合作模式问题。所谓合作模式，其实是一种制度的探索和创新，制度是根本性、全局性、指导性的东西，解决的是双方的合作目标、动力、矛盾解决机制、协调成本、责权利分配、激励相容的问题。

反观目前鼓楼区、溧水县共建产业基地的合作，基本还是一种松散型的合作，具体表现出以下特征：一是激励机制尚未真正建立，区县之间没有建立一个科学的利益联结机制，使双方目标一致、行动协调，二是矛盾处理机制较差，在合作中不断遇到新问题，由于矛盾处理机制弱，常使矛盾无法立即解决，影响整体合作。

鼓楼区、溧水县合作的总体目标是一致的，但是目前的合作模式又的确存在问题，这其实是一个如何在两地之间进行产业合作，优化两地资源配置的问题。这种合作往往很困难，究其根源，主要是目前行政体制的属地化制度。由于属地管理的制度因素，以鼓楼区为主进行完整园区开发的流程难以完成。完整地进行园区开发涉及许多问题，包括拆迁安置、土地滚动开发、招商引资、工商税务、行政服务等，其中每一个环节都涉及不同的属地管理权限，如土地利用指标、项目审批、工商注册等。这样的属地管理体制给鼓楼区主导园区滚动开发建设、招商引资带来很大的风险，因为完整的开发流程被割裂，其中存在很多不可控因素。

（四）政策约束

在合作建设产业基地的过程中，土地政策、优惠政策等也是重要问题。

今年上半年以来，为了抑制全国经济增长过热的势头，国家进行了一系列的宏观调控，加息、上调准备金率、发放定向票据等收紧银根，严格土地管理以加强土地集约利用，重大项目审批权限向中央集中。但是任何政策都有两面性的特点，这些政策在抑制低效率投资过热的同时，也把一些能产生良好经济社会受益的项目排除在外。

以土地政策而言，由于目前用地实行以项目获地的政策，这就给鼓楼区开发产业基地形成了困难。按照一般的园区开发规律，首先要明确开发的区域的四至范围，在此基础上做好总体规划和详规，然后征地拆迁，通过抵押土地融资，进行基础设施建设，下面才可以谈招商引资等问题。这里面很重要的一点就是征地的主体、基建的投入方必须是同一主体，否则土地运作、资金运作的流程难以完成，使园区开发陷入僵局。

而且以项目拿地也在一定程度上限制了产业基地以更高级的形式进行联合开发活动，例如鼓楼区近期和一些有实力的跨国集团进行商谈，这些企业集团明确要求和鼓楼区结成战略伙伴关系，联合开发几平方公里的土地，采取国际上流行的以商招商的方式甚至承诺一年一平方公里的入园进度，而关键的条件就是要求鼓楼区保证预留它们将来入园需要的土地。在目前的土地政策限制下，鼓楼区显然难以做出这种承诺，因此也限制了产业基地的发展。

就涉外优惠政策而言，由于溧水县不属于沿海经济开放区，整体税负较高，企业投资成本增高，因此对外资的吸引力较差。

三、分析和建议

（一）“看不见的手”－城乡统筹发展的持续动力

    如何解决城市在城乡统筹原动力不足问题，也就是通过什么机制保证城区一方面有不断促进农村产业发展、城市化的积极性，一方面又有持续的能力去保证这一举措顺利实施，我们首先必须清楚认识地方政府的行为特点，市场经济的基本规律，在此基础上才能得到答案。

1、地方政府是“理性政府”

我国改革开放已经深入推进近30年，市场化的程度已经很高，市场经济的观念已经潜移默化、深入人心，市场中的各种主体通过各自作用的发挥推动市场经济不断前进。在改革的大潮中，地方政府正表现出鲜明的“企业化”的特征，即地方政府的工作可以明确归纳为几个可以量化目标，地方政府的一切工作围绕这些目标顺利完成而进行，“理性政府”的角色正在形成。

在这里我们借用了经济学中的重要假设，也就是“理性经济人”假设，这个假设最初来自亚当·斯密,他说:“我们的晚餐并非来自屠宰商,酿酒师和面包师的恩惠,而是来自他们对自身利益的关切。”斯密进而认为:人们对个人直接利益的追求能自动地促进财富的增长和社会的进步,其作用机制就是市场,即“看不见的手”。在一般的情形下，一个人为求私利而无心对社会做出贡献，其对社会的贡献远比有意图做出的大。

2、合作共赢是符合市场经济发展的基本规律

市场经济是竞争的经济，更是合作的经济，市场经济的显著特征就是对资源进行优化配置，合作共赢是符合市场经济发展的基本规律。互利互惠、共同发展是合作双赢战略的原则，诚实守信、精诚团结是合作双赢战略的基础，优势互补、资源整合是合作双赢的条件。

构筑牢固、稳定、长远的战略伙伴关系，才是真正意义上的合作双赢。也只有构筑牢固、稳定、长远的战略伙伴关系，才能变单一合作为全方位的合作，变简单合作为深层次的合作，全面引进、吸收、消化合作双方拥有的独特资源、信息、优势，通过实施优势互补、合作双赢战略，不断提升合作双方的综合竞争实力。

3、合作共赢是保证城乡长期统筹的根本动力

从上面的分析中我们可以发现，地方政府是围绕各种考核目标组织开展工作的“理性政府”，城乡统筹作为工作任务，只是地方政府的目标体系中的一项，而且对于城区政府而言在考核目标体系中甚至没有明确的量化要求。要使城区政府能具有源源不断的动力去深入推进农村产业发展，具备不断推进农村工业化、城市化发展的能力，城区和郊县之间进行城乡统筹的基础将必然是合作共赢，通过利用“看不见的手”作为调节机制，在城区大力帮促郊县发展的过程中也必须能保证自身考核发展目标的完成。否则，可以预见城乡统筹的任务要求落实到城区政府的实际行动中将容易流于形式、浮于表面，难以触及根本。

（二）城乡共赢合作模式的制度设计

通过上面的分析，我们已经发现促进农村工业化、城市化是江苏省开展城乡统筹切实可行、也是最直接的途径，在此基础上，也认识到了只有城区、郊县之间通过合作共赢为基础，才能保证双方有一致动力去共同实现这个目标。现在问题就是如何设计一个具有较强操作性、可行性，能够被双方接受、保证双方共同发展的模式。因此，下面对省内外一些城区、郊县产业合作模式进行比较，并结合鼓楼区、溧水县开展城乡统筹、推进产业发展过程中遇到的实际问题，提出适合鼓楼区城乡统筹的模式。

1、三种可能合作模式的比较

通过研究比较，我们发现城区和郊县之间的产业合作属于飞地合作，而飞地合作一般有三种模式。

（1）整体委托管理模式。所谓整体委托管理模式，就是把一块区域的土地，连同人事、财政、工商、税务、公安、土地、环保等所有的属地管理权限，全部交由外来的政府方面全权管理。

这种模式的优点是能够把可能产生双方利益分歧的权限统一管理，尽可能避免双方以后产生矛盾。但这种模式的缺点在于基本打破了目前的行政区划，协调难度相当大。

（2）江阴－靖江模式。江阴靖江模式的基本框架是两市成立协调小组，由江阴负责园区的开发、建设、管理等任务，由靖江负责公安等社会事务的协调，工商、税务等机构由省局直接派驻。

2003年2月，江阴、靖江两市确立了建设江阴经济开发区靖江园区的意向，靖江园区位于靖江长江岸线，总体规划60平方公里，首期实施8.6平方公里。最初的动议是江阴考虑到岸线资源不够，要发展新空间，希望跨江，而靖江也希望更好的接受苏南辐射。

园区成立了江阴经济开发区靖江园区投资有限公司，首期注册资本金1亿元，江阴出资90%，靖江出资10%。投资公司收益全部留在园区滚动开发，江阴、靖江10年内均不从园区分取一分收益，上交省里的税收全部返回。省里还每年给园区财政补贴1000万元。在行政审批上，园区享受地级审批权限。

在具体管理上，园区把社会事务和开发分开管理，投资公司的主要功能是搞业务开发，社会事务管理由靖江在园区单独设立一个办事处，整个园区是经济社会一体化的管理，能比较好地解决目前行政体制上的矛盾。

目前来看，靖江园区的建设和招商取得了初步的成效，联动开发对江阴、靖江的经济和社会发展产生了重要影响。

但是这种模式同样存在一定的缺点，主要有以下两个方面：

首先是土地指标制约。目前靖江园区范围内土地主要为农田，根据土地利用的属地管理原则，靖江园区的土地指标纳入泰州市土地利用指标盘子，由泰州市协调供应，泰州市第一年只给了10亩的指标，经无锡、泰州市一级协调，目前泰州保证每年300亩指标。遇到大项目用地几百亩，靖江园区只能向省土地部门争取单独土地指标，经常需要两市领导沟通解决具体问题，协调的成本很高，这就形成了项目无法顺利获地的情况。

其次是体制约束。目前靖江园区的管理体制是以江阴为主负责开发、招商、管理，靖江负责公安有关社会事务，工商、税务等机构由省局直接派驻。这一构架主要有两个问题：一是园区的拆迁任务由园区管委会承担，难度相当大、成本相当高。二是由于环保、土地等机构的属地管理，项目引进工作容易受阻，也给园区推进带来阻力。

（3）苏州－宿迁模式。这个模式的框架是苏州通过以一个公平的价格买断宿迁的一块毛地（即已完成拆迁，未进行基础设施建设的土地）使用权，由苏州负责在这块土地上进行基础设施建设、招商、管理开发等，税收分成由双方议定。

这种模式的优点最重要就是通过把拆迁问题由宿迁地方政府负责解决，能够充分回避江阴－靖江模式中由拆迁引发的诸多问题，有利于园区管委会集中精力搞建设和招商。其缺点在于工商、税务等部门没有设立省局直属机构，可能存在遗留问题。

2、推荐的合作模式

根据以上三种飞地合作模式的简单分析比较，结合鼓楼区和溧水县之间实现城乡统筹在实际中遇到的问题，可以选择以下的合作模式。

（1）模式描述

鼓楼区和溧水县成立协调小组，园区成立管委会，鼓楼区以双方议定的价格买下溧水县毛地的使用权，溧水县负责完成拆迁任务，鼓楼区负责基础设施建设、招商引资和园区管理。为公正起见，工商、税务等部门由市局直接派驻，土地指标请市政府协调解决。

（2）这种模式的优点

这种合作模式综合了江阴－靖江模式、苏州－宿迁模式的优点，规避了这两种模式存在的问题，既能避免江阴－靖江模式中因拆迁问题产生的矛盾，又能有效地对园区产生的收益产生监督，提高双方的积极性。

（3）建议省市能够在政策、资金等方面的支持

一是加大资金扶持力度。希望省市能够鼓励鼓楼区、溧水县之间的城乡统筹形式进行的探索，加大财政性建设资金对农村的投入力度，通过将部分支农建设资金和产业基地建设相结合，加快产业基地周边地区工业化、城市化、产业化进程。同时对产业基地进行专项资金扶持，以此加快产业基地发展。